Internal Working Forms and Organizational Dynamics of Public Administration

Struktur organisasi tetap menjadi variabel kunci dalam setiap administrasi publik. Dalam beberapa studi, pengaturan organisasi dapat dilihat sebagai sekelompok (cluster) variabel independen, misalnya menjelaskan perilaku birokrasi, efisiensi administrasi, hubungan kekuasaan antar organisasi (Pfeffer 1978), atau aliran-aliran komunikasi dalam administrasi publik. Studi struktur organisasi lainnya adalah dipandang sebagai variabel dependen, yang menjelaskan misalnya hubungan kekuasaan ekstra organisasi (seperti antara legislatif dan cabang-cabang eksekutif pemerintahan, atau antara cabang-cabang tersebut dan organisasi kelompok kepentingan, Moe 1989). Terlepas dari desain penelitian, selalu harus mengambil faktor-faktor organisasi ke dalam pertimbangan yang serius.

Pada studi ini, karakteristik-karakteristik organisasi dilihat sebagai hal yang penting dalam perubahan sifat hubungan administrasi publik baik masyarakat sipil dan pembuat kebijakan. Berbagai cara di mana birokrasi menjalankan hubungan tersebut adalah satu kesatuan lingkup yang signifikan pada struktur organisasi. Dengan demikian, pada dasarnya desain organisasi merupakan masalah politik, baik yang berkaitan dengan organisasi pemerintah dan cara di mana organisasi berhubungan dengan lingkungannya (Moe 1989; Rothstein 1991) dan dalam kaitannya dengan distribusi kekuasaan antar organisasi. Di lain pihak, struktur organisasi dan kebijakan (discretion) birokrasi publik mencerminkan hubungan kekuasaan yang ada pada waktu tertentu antara pembuat kebijakan, birokrasi, dan masyarakat sipil.

Birokrasi publik sering diasumsikan harus dengan struktur yang kaku. Mereka didesain utamanya untuk menjamin komunikasi yang hirarkis, rutinisasi dan keamanan yang legal. Sementara sebagian besar birokrasi publik dari waktu ke waktu telah terdesentralisasi, banyak dari sistem aturan dan budaya organisasi yang asli tidak mengalami perubahan. Hal ini menjadi jelas karena efisiensi organisasi publik telah mulai diukur kurang sesuai dengan struktur dan sistem aturan yang mencirikan organisasi dan terhadap peningkatan ukuran sesuai dengan kriteria efisisensi organisasi berbasis pasar. Dengan demikian, organisasi publik harus mencoba merespon kriteria efisiensi yang berbeda dengan tuntunan proses desain organisasi pada awalnya. Dewasa ini, organisasi administrasi publik harus efisien biaya; terlebih dahulu mendesain sedemikian rupa untuk membuat mereka efisien dengan memerhatikan kapasitas mereka untuk melaksanakan aturan dan legislasi. Dalam lingkup anggaran, telah terjadi pergeseran dari pengendalian input ke pengendalian output; sebelumnya, instansi-instansi sebagian dikendalikan melalui sumber daya ekonomi yang diberikan, akan tetapi sekarang mereka semakin dikendalikan melalui evaluasi yang cermat terhadap efisiensi.

Di samping hal tersebut dan perubahan lainnya dalam lingkungan organisasi, terdapat hal menarik pada proses adaptasi organisasi yang telah terjadi di negara-negara yang berbeda. Administrasi publik dapat dikatakan tertekan diantara tuntutan pembuat kebijakan untuk meningkatkan efisiensi di satu sisi dan tantangan dari aktor-aktor berbasis pasar di pihak lain. Bersama-sama, dua kekuatan tersebut menginduksi administrasi publik untuk membangun rutinitas baru dan konsep organisasi baru yang membuat mereka cukup efisien untuk berkompetisi dengan aktor-aktor privat di bidang pemberian pelayanan. Perubahan ini harus memiliki dampak yang signifikan pada budaya organisasi administrasi publik.